서울시-㈜플로섬이 한강 세빛둥둥섬과 관련해 체결한 사업협약이 지방자치법 등 관련 법령이 정한 시의회 동의절차 등을 무시하는 등 중대한 하자 속에 진행됐으며, 이는 사업협약 무효 사유에 해당될 수도 있다고 서울시가 밝혔다.
또 사업협약 내용 측면에서도 민자 사업자에게 일방적으로 유리하게 체결된 불공정하고 부당한 계약이었으며, 이 때 사업자가 의도적인 경비 부풀리기를 시도한 사실도 다양하게 발견됐다고 시는 덧붙였다.

시 감사관실은, 약 5개월 간 사업 계획단계부터 실행단계, 공사단계, 준공이후부터 현재까지 사업 전반을 망라해 실시한「세빛둥둥섬 특별감사 결과」를 이와 같이 발표, 세빛둥둥섬 사업의 총체적 부실함이 드러났다고 밝히면서 지난 1월 말 1차 감사에 착수했으며 이후 시정개발연구원에서의 사업 타당성 검증, 변호사․회계사 등 외부전문가의 법률검토 및 회계분석을 통한 2차 감사를 실시했다.

서울시는 수익시설 특혜의혹과 무리한 협약변경 등 그동안 제기된 여러 가지 문제점으로 볼 때 시설의 공공성 확보에 차질을 초래하고 시 재정 부담을 가중시킨 바 있어 특별감사에 착수하게 됐다고 배경을 설명했다. 특히, 지난 연말 세빛둥둥섬에 대한 정책전환을 검토 중인 시점에 충분한 논의도 없이 2차 변경협약이 체결, 무상사용기간 연장과 총사업비 증액이 이뤄졌고 박원순 시장이 이에 대한 문제점을 지적하며 감사를 지시한 것으로 알려졌다.

<시의회 동의절차 거치지 않고, 공유재산심의위원회 심의보류 결정도 무시>

지방자치법에는 중요재산을 취득 및 매각할 때에는 관리계획을 수립하여 시의회 의결을 받도록 되어 있고, 시 조례에도 민자사업 기본계획 고시 또는 제안공고 이전에 사업 타당성 보고서를 제출하여 시의회 동의를 거치도록 규정하고 있지만, 이를 어겼다. 또, 공유재산심의회가 공유재산법 위배를 이유로 심의보류 했음에도 불구하고 이를 무시하고 사업을 추진했다.
공유재산법에 따르면 시설을 공유재산으로 취득하기 위해 ‘선기부채납 후무상사용(BTO방식)’, ‘무상사용기간 20년 이하’ 규정을 두고 있지만 세빛둥둥섬은 ‘무상사용후 기부채납(BOT방식)’을 채택했고 무상사용기간도 30년까지 늘렸다. 이에 대해 당시 담당 공무원들은 사업을 추진하는 과정에서 신속히 공사를 마치기 위해 토목, 건축 등 기술적 분야에만 치중하고, 추진상황 보고서 작성에만 급급해 규정이나 절차는 제대로 검토할 상황이 아니었다고 밝혔다.

<두 차례나 협약 변경하며 총투자비와 무상사용기간을 무리하게 확대하는 등 민자사업자에게 일방적으로 유리하게 체결된 불공정･부당 협약>

또, 불공정․부당 조항의 핵심은 서울시 한강사업본부와 ㈜플로섬이 협약을 두 차례나 변경 체결하며 총투자비와 무상 사용기간을 무리하게 확대한 점이다.
양 측은 이를 통해 총 투자비를 2배 이상 증액(662억→1,390억)하고, 무상사용 기간을 10년(20년→30년)이나 연장했으며, 이는 민자 사업자 부도 등 사업자 귀책사유경우에 시가 지급하는 ‘해지시지급금’을 올리는 결과를 낳았다.
민자 사업에서 총 투자비가 늘어날수록 사업자가 투자한 비용을 회수하는 기간이 많이 필요하기 때문에 무상사용기간도 늘어나게 된다.
만약, 현재 시점에서 사업협약이 해지될 경우 서울시가 민자 사업자에 지급해야 할 해지지급금은 1,061억에 이르고, SH공사가 투자한 128억도 허공으로 사라지게 된다.

<사업자, 수입 누락하고 경비는 부풀리는 비정상적 총사업비 늘리기 시도도 나타나>

사업자는 이렇듯 협약변경을 통해 총사업비 증액과 무상사용기간 연장을 요구하면서도 자신들의 수입은 누락하고 경비는 부풀리는 비정상적인 방법으로 의도적인 총사업비 늘리기를 시도한 것으로 나타났다.
예컨대 사업자는 연간 1억 원 이하가 적정한 하천준설비를 매년 10억원이 소요(30년간 318억원)되는 것으로 10배 정도 부풀렸다.

주차장운영 등으로 세빛둥둥섬 운영 개시 전에 발생한 수입 49억 원은 의도적으로 누락시키고 사업비 집행잔액 31억원을 2차 변경협약시 오픈행사비로 새롭게 요구함으로써 약 80억의 총사업비를 부당하게 올리기도 했다. 또, 사업자(플로섬)와 시공사(대우건설)간 공사비 다툼으로 대한상사중재원이 판정한 바(플로섬은 대우건설에 78억 원을 추가 지급하라)에 따라 발생한 비용 78억 원을 총사업비에 부당하게 포함시켰다.

서울시가 특별감사를 통해 밝힌 불공정․부당 사업협약의 주요 독소조항은 네 가지다.

<①사회기반시설도 아닌 수익시설인데도 사업자 귀책 해지 시 해지시지급금 지급>

첫째, 사업자 잘못으로 계약을 해지했을 경우에도 해지시지급금을 지급하도록 규정한 해지시지급금 관련 조항이다. 철도, 도로 등의 사회기반시설은 사업자 측에서 부도가 났을 경우에도 공공용으로 계속 사용하여야 하므로 정부가 해지시지급금을 지급하고 있으나, 사업자 수익시설에 불과한 세빛둥둥섬에 동일하게 적용하는 것은 무리가 있다.

<②일반적인 민자 사업과 달리 총사업비 662억→1,390억 변경하며 2배 이상 증액>

둘째, 양 기관이 2차에 걸쳐 협약 변경 체결을 하면서 상호협의에 의해 총사업비를 변경할 수 있는 총사업비 변경 조항을 만들어 총사업비를 2배 이상(662억→1,390억) 올린 점이다.
총사업비는 설계변경이나 관계법령에 의해 주무관청이 요구하거나 현저한 물가변동, 불가항력 등이 아니면 변경할 수 없게 돼 있다. 총사업비는 민자 사업자가 투자하는 비용으로서 총사업비가 증가할수록 무상사용기간이 늘어나고 해지시지급금이 커질 수 밖에 없다.

특히 민자 사업은 ‘총사업비 사전확정주의’에 따라 최초 협약 사업비를 사전에 확정, 추진하는 것이 일반적이지만, 세빛둥둥섬은 두 차례에 걸친 사업협약 변경을 체결하며 총사업비를 최초 662억에서 1,390억으로 변경 증액했다.

<③최초 협약에 없었던 무상사용기간 연장 가능 조항 신설해 20년→30년 연장>

셋째, ′08.6.9 최초 협약 시 존재하지 않았던 무상사용 기간 연장 조항을 1차 변경협약 시(′09.5.15)에 신설, 당초의 20년이었던 무상사용 기간을 30년으로 연장한 점이다.

세빛둥둥섬은 민자 사업자가 일정기간 소유․운영 후 市에 귀속시키는 BOT방식으로서, 서울시에 소유․운영권이 넘어오는 30년 후엔 그 가치를 장담할 수 없는 상황이다. 선박의 내용연수는 사회기반시설보다 훨씬 짧은 약 12~20년이다.

<④총선순위채무 범위 확대해 해지 시 지급금 증가 가능성 높여>

넷째, 총선순위채무 범위를 당초 ‘건설자금용도’에서 ‘운영기간 중 금융비용과 임대보증금 반환 목적의 타인자본’으로 확대한 점이다. 총선순위채무 범위가 확대될 경우 결과적으로 해지시지급금도 증가하게 된다.
최초 협약은 총선순위채무는 건설기간까지 즉, ′11.9.30 준공 까지 들어간 투자비를 총선순위채무로 인정했다. 그러나 양 기관은 1차 협약변경시 한강사업본부의 승인을 받도록 하는 단서조항이 있기는 하나, 준공 이후인 ′11.10.1부터 발생한 금융비용과 임대보증금까지 총선순위채무로 확대했다.

<협약 불공정 외에 세빛둥둥섬 조성과정의 절차상 하자 포함, 11가지 문제 지적>

한편, 시는 이번 특별감사를 통해 계약상의 불공정․부당 조항을 비롯해 세빛둥둥섬 조성과정의 11가지의 문제점을 지적했다.

이는 ▴사업추진 근거법령 미비 등 부적정 ▴시의회 동의절차 미이행 ▴SH공사의 사업참여 부적정 및 출자원금 보전방안 미강구 ▴총사업비 증액변경 부적정▴공사기간 연장승인 부적정 ▴2차 변경협약 체결 시 운영비 검증 부적정 ▴운영개시 전 발생수입 누락 ▴준공확인 부적정 및 지체상금 미부과 ▴주차장 무상제공 및 주차장 위탁 부적정 ▴시설물 담보설정 및 내용연수 초과사용 약정 부적정 ▴정책전환 검토시점에서 변경협약 체결 부적정 등이다. (※구체적 내용 별첨)

< 사업자와의 계약 정상화 및 절차상 하자 해결방안 포함한 향후 대책 강구>

감사결과 서울시 한강사업본부와 (주)플로섬 간의 협약이 명백히 불공정하고 부당했음이 밝혀진 만큼, 독소조항 및 불공정 조항을 삭제 또는 수정하는 것을 포함한 계약 정상화, 그리고 절차상 하자를 해결하기 위한 방안을 강구해 나갈 계획이다. 아울러 이번 감사결과에 따라 필요한 재정상․행정상․신분상 조치도 취할 계획이다.
재정상 조치로는 운영개시 지연에 따른 지체상금 92억 원을 부과하는 방안을 강구중이며, 신분상 조치로 위법․부당하게 업무를 처리한 관련자 15명을 비위 경중에 따라 엄정 문책한다는 방침을 세웠다.

또, 서울시 내부에 행정2부시장을 단장으로 하고 시 고문변호사, 회계사, 공무원 등 10명 내외가 참여하는「세빛둥둥섬 법률․회계자문단」을 구성, 총사업비, 해지 시 지급금, 무상사용기간 등 사업협약서상 문제점, 절차상 하자 문제를 포함해 사업에 관한 사항을 전반적으로 재검토하고 이를 바탕으로 향후 대책을 추진해 나갈 예정이다.

한편, 세빛둥둥섬은 반포대교 남단에 위치한 9,995㎡의 수상 인공섬으로서 지난 2006년 처음 추진됐고, 2009년 9월~2011년 9월 공사를 거쳐 완성됐다.
사업시행자는 (주)플로섬으로서 민자유치(BOT방식: 시설물 30년 소유․운영 후 市 귀속)로 추진됐으며, (주)효성(57.8%), SH공사(29.9%), (주)대우건설(5%), 진흥기업 외 3개사(7.3%)가 지분을 각각 보유하고 있다.